Zanimivost ustavne odločbe je v tem, da je Univerza v Ljubljani pobudo za presojo ustavnosti zakona o visokem šolstvu iz leta 2006 vložila zaradi administrativnega omejevanja vpisa, ki se ga je prva vlada Janeza Janše lotila dokaj robato, ko je želela zmanjšati vpis na družboslovne fakultete in povečati vpis na naravoslovno-tehniške programe. Kmalu je bilo vidno, da je pristojni minister s tem zgolj preusmeril študente na novonastale pretežno zasebne družboslovne fakultete, ki so se financirale (večinoma) s koncesijami iz javnih sredstev. Ustavno sodišče je o zadevi presodilo aprila 2011. Za našo razpravo je najpomembnejša njegova ugotovitev, da so členi o financiranju visokega šolstva v neskladju z ustavo. Posebnega zakona o financiranju visokega šolstva namreč nimamo. Imamo pa v siceršnjem, splošnem zakonu o visokem šolstvu člen, ki financiranje opredeljuje s podrejenim aktom, to je z uredbo, vendar po mnenju ustavnega sodišča to ne zadošča. Tudi v predlogu novega zakona ZViS-1 se lahko hitro zapletemo v razpravo, ali so členi dovolj določni, da zadoščajo ustavni določbi, in ali bi financiranju moral biti namenjen prav poseben zakon. Univerze so že dolgo pred odločbo ustavnega sodišča opozarjale na nespoštovanje 58. člena ustave. V ekipi takratnega ministra Golobiča smo se (tudi skladno z načeli predloga rektorske konference) zato urejanja visokošolskega prostora lotili v treh glavnih etapah: vzpostavitev nacionalne agencije za kakovost, nacionalni program, financiranje.
Težnje po ustalitvi financiranja
Od izreka odločbe ustavnega sodišča leta 2011 so se zvrstili štirje ministri. Lahko sicer ugibamo, zakaj nobeden izmed njih ni dokončno uredil financiranja visokega šolstva, vendar nas »dolžina« njihovega mandata in zadržanost vlade do spodbud, ki niso »bančnodokapitalizacijske« narave, hitro postavijo na realna ta. Osvežimo torej zgodovinski spomin: minister Golobič je odstopil še pred iztekom roka, ki ga je določilo ustavno sodišče (in seveda ne zaradi tega), minister Lukšič je v svojem kratkem mandatu bil v.d. za visoko šolstvo, minister Turk se je ukvarjal predvsem z njegovo »zujfovsko« razsežnostjo. Videti je, da ima šele minister Pikalo potreben mir za sistematično pripravo zakona, ki bo uredil financiranje visokega šolstva. Ali je za to željo dovolj volje in moči, po začetnih javnih razpravah ne moremo presoditi, jasno pa je, da je ureditev financiranja v predlogu ZViS-1 zapletena ter zato dokaj nepregledna in da celo zapira nekatera vrata.
Vladna uredba, ki je določala financiranje visokega šolstva do leta 2010, je postala zaradi množice »na kožo pisanih« dopolnitev nepregledna in, kar je še huje, v nekaterih delih celo dvoumna. Izhajala je iz obdobja vznesenega ustanavljanja novih programov pod krinko bolonjske prenove in zelo nedorečenega razumevanja kosovnega (lump-sum) financiranja. Bila je velikodušna do novih programov in novih visokošolskih zavodov ne oziraje se na hirajočo proračunsko blagajno. Zato smo se odločili, da je treba vzpostaviti konsenz glede temeljnega financiranja, ki bo omogočalo izvajanje javne službe, ter poleg tega postaviti tako imenovani razvojni steber, preko katerega država lahko izkazuje podporo izstopajočim pobudam. Razvojni steber je za leto 2011 na žalost ostal prazen – kljub obljubi takratnega predsednika vlade Pahorja rektorski konferenci je ob rebalansu proračuna razvojni steber naletel na nerazumevanje finančnega ministra Križaniča.
Nacionalni program visokega šolstva, sprejet v državnem zboru leta 2011, je predvidel dva stebra financiranja: temeljni in razvojni steber, ki sta kot takšna bila upoštevana tudi v uredbah, veljavnih od vključno leta 2011. Temeljni steber naj bi po nacionalnem programu visokošolskim ustanovam omogočal stabilno financiranje na daljše obdobje (2 do 5 let), kar bi zagotovilo kakovostno (predvidljivo) financiranje. Spremenljivi del temeljnega stebra v razponu plus ali minus treh odstotkov je odvisen od meril uspešnosti (učinkovitost, znanstvena odličnost, mednarodno sodelovanje). Razvojni steber naj bi omogočal dodatna sredstva za razvoj in konkurenčnost na področjih diverzifikacije, mednarodne vpetosti, kakovosti in socialne razsežnosti.
Odločbo ustavnega sodišča o ureditvi financiranja skladno z ustavo so pripravljalci predloga ZViS-1 vzeli resno, kot takšni odločbi pritiče. Že več let prisotna ideja, da bi bilo treba financiranje urediti v posebnem zakonu, pa očitno ni padla na plodna tla. Toda...
Novo stebrišče in spodmaknjeni steber
Predlog zakona določa kar štiri stebre financiranja visokega šolstva: temeljnega, enotnega, znanstveno-raziskovalnega in dopolnilnega. Prvi, temeljni steber, uresničuje željo po predvidljivejšem financiranju, saj ga opredeljuje za triletno obdobje. Optimistično zapisano dvoodstotno zviševanje obsega temeljnega stebra kali dejstvo, da na javni razpravi na Univerzi v Mariboru 26. novembra 2013 predstavniki ministrstva še niso znali odgovoriti, kakšno je mnenje ministrstva za finance glede večletnega razpona in kakšna je izvedljivost zakonske določbe glede na dvoletno naravo proračuna. Morda vprašanje zveni preveč tehnično, vendar je usodno za nadaljnje razprave o financiranju. Spomnimo se namreč zgoraj zapisanega primera iz Pahorjeve vlade.
Predlog zakona uvaja tudi drugi, enotni steber, ki ga gre razumeti kot finančno stimulacijo za zagotavljanje enotnih ciljev. Za tretji, znanstveno-raziskovalni steber je v predlogu ZViS-1 zgolj zapisano, da ga bo urejal zakon, ki ureja raziskovalno dejavnost. Takšna obravnava resno krni celovit pristop k financiranju visokega šolstva z zakonom, saj je raziskovalna dejavnost nedeljiva celota visokega šolstva. Četrti, dopolnilni steber financiranja ureja stimulacije glede na prejete donacije na visokošolskem zavodu in lahko smo prepričani, da bo ta na prvi pogled naivno postavljen steber deležen mnogih kvalificiranih razprav predvsem z vidika narave donacij. Bega tudi, da je obrazložitev člena o tem stebru financiranja podana s sklicevanjem na spletne strani družbe z omejeno odgovornostjo namesto z opredelitvami v veljavnih zakonih.
Iz nacionalnega programa spodmaknjeni steber se imenuje razvojni steber. Mišljen je bil kot steber, ki bo zagotavljal odličnost, sredstva za socialno razsežnost in mednarodno prisotnost, brez katere povečane uspešnosti našega visokošolskega sistema ne bo. Argument, da so ti elementi vsebovani v drugih stebrih, ne zdrži. Razvojni steber je ključen za konkurenčni preboj, ki temelji na kakovosti in obravnava univerzo kot del okolja ter okolje kot del globaliziranega sveta. Vendar razvojnega stebra v predlogu zakona ni. Ideja razvojnega stebra ni predvidevala pasivnega nagrajevanja, kot smo mu priča v predlogu zakona, temveč je želel razvojni steber nagraditi tisto, kar razlikuje, hkrati pa ne ogrožati izvajanja temeljnega poslanstva v okviru javne službe univerz.
Usodnost odsotnosti razvojnega stebra lahko ponazorimo tudi s primerom, ko bi v primeru razpoložljivih (neporabljenih) proračunskih sredstev pristojni minister lahko dosegel argumentirano in na podlagi nacionalnega programa osnovano preusmeritev teh sredstev na področje visokega šolstva. Tega enostavno ne bo mogel, saj so predlagani štirje stebri strukturno zaprti. Odgovor, da to lahko stori s tako imenovanimi razvojnimi nalogami, ne zdrži, saj so bile te zaradi svoje ad hoc narave že doslej tarča kritik univerz.
Merjenje dolžine, širine in višine
Financiranje visokega šolstva naj bi sledilo učinkom in merljivim ciljem. Kot velja za vse zapletene sisteme, je tudi visokošolski prostor nemogoče vrednotiti zgolj z dvignjenim ali navzdol obrnjenim palcem. Sistemska ureditev visokega šolstva mora slediti tudi merljivim ciljem, kot so znanje diplomantov, cena izobraževanja, raziskovalna odličnost in nenazadnje zaposljivost; slednja bi si zaradi pogosto poenostavljenega pojmovanja v medijskem prostoru (v smislu »delanje kadrov za slovensko industrijo«) zaslužila posebno obravnavo. Nacionalni program visokega šolstva iz leta 2011 podaja ukrepe ter merila za vrednotenje teh ciljev, pripravljalci predloga zakona pa bi lahko z njihovo bolj dosledno uporabo odpravili večino nejasnosti, ki se porajajo v javni razpravi o predlogu ZViS. Zapleteni model financiranja ob omejeno opredeljenem pojmu javne službe v 109. členu je šibkejši del predloga zakona, ki naj bi sledil 58. členu ustave.
Ideja novih stebrov financiranja zasluži tudi povsem analitično pozornost. Predlagatelji zakonov premalokrat uporabijo metodološko korektne simulacije, da bi preverili učinek delovanja zakonskih predlogov. Simulacija bi bila v primeru predloga ZViS-1 zahtevna, nekaj bi verjetno stala, vendar bi še pravočasno razkrila žarišča problemov pri uporabi zakona. Angažiranje ekspertov s področja sistemov odločanja in predvidevanja učinkov bi morala biti ustaljena praksa predlagateljev zakonskih gradiv. Na ta način bi lahko javne razprave postale bolj dorečene in usmerjene. In nenazadnje, z dobrimi utemeljitvami bi odvzeli tudi nekaj streliva od vsebine oddaljenim parlamentarnim razpravljalcem.
Dr. József Györkös je redni profesor na Univerzi v Mariboru (FERI), v obdobju od 2008 do 2011 je bil državni sekretar ministrstvu za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo.
