Edmund Burke
Če bi zakoni lahko govorili sami za sebe, bi se najprej pritožili čez pravnike. (If the laws could speak for themselves, they would complain of the lawyers in the first place.)
Lord Halifax
Težave, ki jih povzročijo slabo pripravljeni zakoni, so pri nas skoraj že običajen pojav. Na žalost. Slabosti in pomanjkljivosti sprejetih zakonov so številne: pri mnogih niso jasne vse posledice, ki bodo zaradi njih nastale; pri drugih enostavno niso zagotovljeni vsi potrebni pogoji za njihovo ustrezno izvrševanje; postopki, potrebni za njihovo uveljavitev, niso konsistentni; za sprejete zakone se vse pogosteje zahteva presoja skladnosti z ustavo, na ustavnem sodišču pa številni izmed njih te presoje ne zdržijo, itd. Posledice tega so številne in dolgoročne. Ne gre samo za nepotrebne stroške, ki nastanejo, čeprav so tudi ti vse prej kot zanemarljivi. Takšna praksa, še zlasti, če postane skoraj običajna, krepko omaje zaupanje v najpomembnejše državne institucije in vzbuja vtis splošne družbene neodgovornosti. To pa seveda povzroča pravni relativizem in negativno vpliva na spoštovanje zakonov in pravnega reda nasploh.
Vsak zakon tako ali drugače posega v določene interese različnih subjektov; toda če je kakšen v nasprotju s splošnim prepričanjem o pravičnosti, razumnosti, smotrnosti ipd., nima veliko možnosti na uspeh. Če v družbi prevladuje prepričanje, da so predpisi slabi, da gredo mimo življenja ali celo proti njemu, da je razkorak med njimi in stvarnostjo prevelik, še tako strog sistem sankcij ne bo zagotovil njihovega izvajanja. Če ljudje ne sprejemajo nekega predpisa, imajo za to gotovo določene razloge. Ti so različni in jasno je, da vsi še zdaleč niso splošno sprejemljivi – niti pravno, družbeno ali etično – pa vendar še zdaleč ne moremo trditi, da so ljudje že po naravi nagnjeni k protipravnemu ravnanju ali nespoštovanju zakonov.
Vse omenjene slabosti so bolj ali manj znane, deležne negodovanja javnosti, občasnih kritik v medijih, stanje pa ostaja v glavnem nespremenjeno. Vzroke za to se pogosto išče tam, kjer jih v urejenem sistemu pravzaprav ne bi smelo biti. Odgovornost za takšno stanje ostaja zato zabrisana, prav tako pa tudi pravi vzroki, ki ga generirajo. Razveljavljeni zakon o davku na nepremičnine je jasen dokaz za to. Pa seveda ni edini.
Naprtiti krivdo za slabo zakonodajo na primer morebitnim zunanjim »avtorjem« posameznih predpisov ali pa različnim lobijem in njihovim pritiskom ali parcialnim interesom različnih neformalnih struktur (ki seveda nedvomno obstajajo) pomeni zgolj ugotoviti, da so nekateri državni organi nekompetentni in da odločujoče državne institucije svojih nalog ne opravljajo tako, kot bi jih v skladu s svojimi ustavnimi in zakonskimi pristojnostmi morale. Odgovornost za slabo in pomanjkljivo zakonodajo imajo v pravni državi lahko zgolj in izključno samo za to pristojni državni organi. Če resno in dosledno upoštevamo ustavo, zakon o vladi in zakon o državni upravi, so to pri nas predvsem državni upravni organi, vlada in državni zbor.
Za pripravo predlogov zakonov in drugih predpisov, za zagotavljanje strokovnih podlag pri oblikovanju politik in ukrepov za vlado je v prvi vrsti zadolžena državna uprava (ministrstva, organi v njihovi sestavi in še nekateri drugi). Uprava mora biti usposobljena, da pravočasno ugotovi in opredeli probleme, ki na posameznem področju zahtevajo pravno urejanje. Pristojno ministrstvo je tisto, ki mora vladi in parlamentu zagotoviti strokovne premise za določitev politike in strategije v posameznem resorju, in to ministrstvo je tisto, ki mora izdelati tudi predlog konkretnega zakona. Državne uprave pri tej nalogi ne more v celoti nadomestiti nihče: nobena strokovna, znanstvena ali katerakoli druga profesionalna organizacija ali še tako genialen posameznik (avtorja v pravem pomenu besede v zakonodajnem procesu pravzaprav ne more biti). Sodelovanje teh subjektov pri zahtevnejših zakonodajnih projektih je lahko tudi nujno, vendar pa nanje ni mogoče prenesti odgovornosti, ki tudi v takšnih primerih v celoti ostane pristojnim državnim organom. Državna uprava v zakonodajnem procesu, zlasti v fazi priprave in oblikovanja predlogov zakonov, enostavno ne sme imeti zgolj vloge naročnika, serviserja in usklajevalca zunanjih strokovnjakov. Zunanja izdelava predpisov razgalja predvsem nezadostno strokovno usposobljenost državne uprave za te naloge.
Najvišji organ državne uprave pri nas je vlada, ki usmerja in nadzoruje delo ministrstev in je tudi glavni predlagatelj zakonov državnemu zboru. Vlada je tisti organ, ki poleg parlamenta (če pri tem zanemarimo stranke in njihove koalicijske dogovore) vsaj formalno in institucionalno določa cilje, ki se jih s sprejetjem nekega zakona želi doseči, in je predvsem organ, ki je odgovoren za stanje v državi. Cilji, ki jih postavi vlada, njene odločitve in zlasti njeni predlogi zakonov morajo uveljavljati javni interes, ne pa parcialnega, preoblečenega v javnega.
Vlada mora zahtevati od ministrstev in drugih upravnih organov, da strokovno, odgovorno in v vseh pogledih korektno opravijo svoje delo. Tudi na zakonodajnem področju. Seveda pa jim mora pri tem zagotoviti za to potrebne pogoje, in to ne samo v materialnem, ampak še zlasti v kadrovskem (kar postaja zaradi dolgoletnega »strankarskega« kadrovanja naših vlad vse težje) in v vseh drugih pogledih.
Strokovno korektno delo uprave pri tem pomeni predvsem natančno in objektivno oceno obstoječega stanja na določenem področju, brez katere ni mogoče objektivno identificirati problemov in slabosti, niti ni mogoče postaviti uresničljivih ciljev. Izkušnje pa kažejo, da politika (vlada) pogosto pričakuje (želi), da stroka (uprava) ugotovi obstoječe stanje tako, kot ga vidi ali želi vlada. To pa že na samem začetku pomeni, da reševanje problemov ne more iti v pravi smeri.
Vsak predlog zakona, ki ga vlada predlaga državnemu zboru, je zanjo najbrž politično sprejemljiv, vendar pa mora biti sprejemljiv (vsaj v določeni meri) tudi za tiste, ki jih zadeva; vsekakor pa mora biti tudi izvršljiv brez zapletov in težav vsaj v tehničnem in postopkovnem pogledu. Pred sprejemom kateregakoli normativnega akta mora vlada imeti oceno njegovih možnih posledic – želenih in neželenih. Z ustrezno analizo možnih učinkov zakona o davku na nepremičnine bi se lahko mnogim težavam in velikim nepotrebnim stroškom izognili. Žal so predlogi zakonov pogosto slabo opremljeni, prikazi obstoječega stanja so enostranski in pomanjkljivi, objektivne analize stanja so redke; praviloma ni ponujenih različnih možnih variant za urejanje in reševanje problemov, še redkejše pa so korektne in celovite ocene ponujenih rešitev. Zelo pomembno je oceniti, kakšni so pogoji za izvrševanje zakona v praksi; ali so pristojnosti za izvajanje jasno in nedvoumno določene, ali so kadrovski, tehnični in drugi materialni pogoji za njegovo izvajanje zagotovljeni. Brez takšne ocene, temelječe na stvarnih in verodostojnih podatkih, ki prepričljivo kaže, da je predlog v skladu z ustavo, v vseh pogledih izvedljiv in dovolj široko sprejemljiv, vlada predloga zakona ne bi smela predlagati državnemu zboru.
Državni zbor odloča predvsem v skladu s svojimi političnimi preferencami; parlament ni strokovni organ in ne more odločati o strokovnih vprašanjih. Zato bi moral biti vsak predlog zakona, ki se pošlje državnemu zboru, v strokovnem pogledu brezhiben. Če se v parlament prenaša strokovna razprava o predlogu, je to samo v škodo kakovosti in strokovne utemeljenosti zakona, še posebej pa škoduje ugledu parlamenta. Vendar pa tudi poslanci v državnem zboru, če niso prepričani v strokovno brezhibnost ponujenih rešitev, če si niso na jasnem o možnih učinkih predloga, tega ne bi smeli sprejeti. In to ne glede na strankarsko pripadnost.
Katerakoli vlada je pri upravljanju države v sedanjem času lahko uspešna in učinkovita le, če ji uspe vzpostaviti racionalen in na strokovnih podlagah utemeljen sistem odločanja v najširšem smislu. Zato je razumljivo, da so v razvitih državah Evropske unije vprašanja kakovostnega pravnega urejanja (better legal regulation) vse aktualnejša in v središču pozornosti ne samo strokovne javnosti, ampak tudi politike. Vse zapletenejši problemi globalne družbe in izzivi, ki jih to prinaša, to preprosto terjajo. Zadnji čas je, da tudi o tem pri nas resno razmislimo.
MAG. SLOBODAN RAKOČEVIČ
