Decembra smo praznovali 20. rojstni dan slovenske ustave. Veliko se govori o potrebnih spremembah. Kaj vas v slovenski ustavi veseli, ker je narejeno prav?
Katalog pravic in svoboščin je zelo kvaliteten. V veliki meri se je zgledoval po Evropski konvenciji o človekovih pravicah in hkrati upošteval negativne izkušnje prejšnjega sistema. Drugi del ustave, organizacija državne oblasti, ni na isti kvalitativni ravni. Razlogov za to je več, vendar tudi za te določbe velja, da ne ovirajo resneje delovanja ustavnega sistema. Drugačna pa je ocena za nekatere institucije, kot sta denimo referendum in oblikovanje vlade. Tu so potrebne spremembe in na to stroka opozarja že več kot petnajst let.
Od leta 2008 do 2011 ste sodelovali v strokovni skupini za pripravo ustavne spremembe ustavnega sodstva. To je bilo nujno?
Določbe o ustavnem sodišču so v splošnem ustrezne, vendar se je sčasoma zaradi izjemnega pripada zadev zastavilo vprašanje, ali dati prednost kvantiteti ali kvaliteti ustavnosodnega odločanja. V stroki se je oblikovala visoka stopnja soglasja, da so ustavne spremembe nujne, če hočemo imeti normalno obremenitev ustavnega sodišča le z zadevami, ki odpirajo pomembna ustavnopravna vprašanja ali potrebujejo intervencijo zaradi varstva človekovih pravic in svoboščin. To bi tudi krepilo ustavno sodišče kot precedenčno sodišče, ki s svojimi odločitvami ustvarja obvezujoče standarde varstva ustavnosti.
Predlog je vseboval uvedbo diskrecijske pravice, ki bi omogočala prosto odločanje o sprejemu ustavnih pritožb v obravnavo. Hkrati bi razbremenili ustavno sodišče odločanja o podzakonskih aktih, ki bi prešlo v pristojnost sodišč, in prenesli določene pristojnosti iz zakonov v ustavo, kar bi preprečilo širitev pristojnosti in preobremenjenost sodišča. Po mojih izkušnjah je bil ta predlog ustavnih sprememb doslej najbolj pretehtan, poglobljen in strokovno utemeljen.
Kaj se je zgodilo?
Težko ugibam. Med politiki so se kot razlogi omenjali neprimeren čas - bilo je lani zgodaj spomladi -, nestabilnost vlade, napoved predčasnih volitev... Ocenjevalo se je, da je za ustavno revizijo to politično neprimeren čas. Vsaka ustavna reforma bi morala biti obravnavana kot resen projekt, bila pa je zavrnjena brez pravega poglabljanja v predloge, brez pretehtanega razmisleka.
Kje se kažejo posledice sedanjega stanja na ustavnem sodišču?
Težko spregledamo, da se je v zadnjem času v strokovnih krogih povečalo število kritik odločitev ustavnega sodišča. Opozorila se med drugim nanašajo na spornost nekaterih odločitev, nerazumljivo spreminjanje sodne prakse in šibkost argumentacije. V nekaterih obrazložitvah tudi ni mogoče prepoznati nosilnih razlogov za odločitev.
Ob tem se zastavlja tudi kadrovsko vprašanje. Znašli smo se v razmerah, ki so drugod nepredstavljive. Ustavno sodišče ni zanimivo za vrhunske pravne strokovnjake s fakultet. Poglavitni razlog je preobremenjenost sodišča z manj pomembnimi ustavnopravnimi vprašanji, kar onemogoča kvalitetno delo. Posledično ustavno sodišče ne more zares postati najvišje sodišče za varstvo človekovih pravic ter presojo ustavnosti in zakonitosti. Očitno ne predstavlja strokovnega izziva. V devetdesetih letih so bili ustavni sodniki pretežno profesorji prava. Danes ni med njimi niti enega profesorja ustavnega prava, temveč prevladujejo sodniki. Ustavno sodišče potrebuje oba pristopa, teoretičnega in sodniškega, na kar opozarja tudi predsednik ustavnega sodišča.
Poleg tega moramo upoštevati tudi objektivne omejitve. V Sloveniji je enako število ustavnih sodnikov, kot jih ima ameriško vrhovno sodišče, pri čemer je mandat naših sodnikov devet let, ameriški pa omejitve mandata praktično nimajo. Sprašujem se, ali razpolagamo z dovolj velikim številom primernih pravnih strokovnjakov in ali ne bi morda veljalo razmisliti o podaljšanju mandata.
Namesto spremenjenih treh členov ustave je izšla konec lanskega leta monografija z dokumenti, ki razgrinjajo proces triletnega dela skupine. Zakaj?
Strokovna skupina, ki je izdelala predlog ustavne spremembe, je želela ohraniti številne materiale in jih prepustiti nadaljnjemu strokovnemu preučevanju. Poleg tega smo prepričani, da bo prej ali slej prišlo do ponovnega predloga za spremembo teh ustavnih določb, do podobnih vprašanj, razprav in rešitev. Pri tem je monografija lahko v veliko pomoč tako strokovnjakom kot politikom pri pripravi teh predlogov.
Nad ustavo naj bi bilo samo modro nebo. A vendar ta zgodba govori, da stroka nasproti politiki nima zares moči. Je možno vse do ustave povleči politični razdor in ga odtisniti v vse?
Razmerje med stroko in politiko v ustavnorevizijskih postopkih je dokaj ambivalentno. Pogosto želi politika spremeniti ustavo po svoji podobi, pri čemer so ji pravni strokovnjaki lahko ovira na tej poti. V tem primeru jih potrebuje za to, da te predloge zavijejo v pravni celofan. Po drugi strani želijo pravni strokovnjaki te predloge izkoristiti za globoke posege v ustavno ureditev, pri čemer vsi niso niti potrebni niti nujni. V začetnem obdobju je imela pravna stroka pomembnejšo vlogo pri oblikovanju ustavnih sprememb, kasneje pa se je v tem delu politika bolj emancipirala in zanemarjala strokovne rešitve.
Ob tem ne gre spregledati, da je pri nas izrazit pojav strankokracije. Stranke ne obvladujejo le političnega življenja, ampak posegajo tudi na druga področja. To se kaže tudi v postopkih ustavnih sprememb, v katerih se celo strokovna skupina pri ustavni komisiji državnega zbora oblikuje na podlagi predlogov poslanskih skupin, torej političnih strank. To vzbuja občutek, da imamo "naše" in "vaše" strokovnjake, kar marsikoga odvrne od strokovnega sodelovanja v teh procesih.
Po drugi strani pa moram ugotoviti, da smo tisti, ki se strokovno ukvarjamo z ustavnim pravom, zelo previdni in zadržani pri opredeljevanju do predlogov ustavnih sprememb. Gojiti normativni entuziazem je šibkost pravnika. Naš cilj je ugotoviti, kje normativni del prihaja v kolizijo s prakso in obratno, ter ponuditi ustrezne rešitve, odgovore in ustavnopravna orodja.
Kakšno je razmerje moči med pravom in politiko na slovenskem ustavnem sodišču?
Na ustavno sodišče ne moremo gledati drugače kot gledamo na ustavo. Ustava je sicer najvišji pravni akt, vendar je med pravnimi akti tudi najbolj politični akt. Elementa političnosti pri ustavi ni mogoče obiti. Njen nastanek, namen in pomen so na političnem področju zelo pomembni. Zato so ustavnosodne odločitve tudi politične v širšem pomenu. Tej značilnosti se odločitve najbolj približajo v primeru doktrine političnih vprašanj, ki so poudarjeno vrednostna. Pri odločanju o takih vprašanjih se ni mogoče izogniti vrednostnim sodbam. Zato nekateri menijo, da bi bilo ustrezneje, da bi se sodišče izognilo odločanju o vprašanjih, ki nimajo izrecne opore v določbah ustave.
V tem kontekstu se omenja odločitev o poimenovanju Titove ceste, ki ima poleg vrednotne tudi zgodovinsko razsežnost. Prvo merilo je bilo človekovo dostojanstvo kot pravna vrednota, drugo svojevrstna interpretacija zgodovine, ki pa jo obrazložitev odločbe ne želi pripoznati. Poleg nekaterih drugih vprašanj je v tej odločbi neprepričljivo in nekonsistentno tudi stališče sodišča, po katerem je nekoliko poenostavljeno stara poimenovanja po Josipu Brozu Titu umestilo v zgodovino, za nova poimenovanja pa ugotovilo kršitev človekovega dostojanstva in zato neskladnost z ustavo. Sprašujem se, ali je človekovemu dostojanstvu res mogoče postaviti take umetne meje. Vsekakor pa je treba pri tem upoštevati, da se je ustavno sodišče pogumno lotilo obravnave ustavnih vrednost in načel, ki jih ustava izrecno ne opredeljuje.
Ampak kaj se zgodi s človekovim dostojanstvom v zadnji odločitvi ustavnega sodišča glede referenduma o družinskem zakoniku? Kako razumeti ta prerez in manko konsistence?
Primerjava teh dveh odločb kaže na dva različna pristopa. Z odločitvijo o Titovi cesti, ne glede na to, ali se z njo strinjamo ali ne, je ustavno sodišče pogumno stopilo v polje ustavnih načel in vrednot. Ustavna sodišča v svetu se ponavadi temu izogibajo. Tudi pri odločanju glede dopustnosti referenduma o družinskem zakoniku je imelo vrsto dobrih razlogov, da presoja na podoben način, vendar se za to ni odločilo. Pravno gledano sta oba pristopa legitimna, vendar take procesne odločitve vendarle ni bilo pričakovati. Presodilo je, da ne glede na izid referenduma ne bi nastale protiustavne posledice, zaradi odloženega začetka uporabe zakonika. Odločitev ustavnega sodišča je bila svojevrstno presenečenje. Tudi zato, ker si je sodišče vzelo največ časa doslej v referendumskih zadevah, je bilo pričakovati, da bo opravilo vsebinsko presojo in na tej podlagi utemeljilo nastanek ali nenastanek protiustavnih posledic. Temu se je izognilo in zamudilo priložnost, da bi odgovorilo na številna vprašanja glede človekovih pravic in svoboščin manjšin, podobno kot je to storilo v odločbah glede referenduma o džamiji in izbrisanih.
Kako to razumeti?
Ustavnosodna praksa glede dopustnosti zakonodajnega referenduma se spreminja in dokaj zožuje. Ustavno sodišče je v začetnem obdobju presojalo dopustnost referenduma z vidika nastanka konkretnih protiustavnih posledic, s tega vidika ocenjevalo veljavno in novo zakonsko ureditev, tehtalo in primerjalo pravico do referenduma z drugimi ustavnimi pravicami, oblikovalo ustrezne teste ter dograjevalo sodno prakso na tem področju in na tej podlagi prepovedalo nekaj referendumov. V zadnjih odločitvah je od tega pristopa v veliki meri odstopilo. Če bo ustavno sodišče ostalo zvesto novejši praksi, je mogoče domnevati, da do prepovedi zakonodajnega referenduma sploh ne bo več prišlo.
Ustavno sodišče pri tem zlasti problematizira zakonsko pristojnost za odločanje v teh zadevah. Zakonodajalcu očita, da breme prepovedovanja referendumov prenaša na ustavno sodišče in ne poskrbi za ustreznejšo normativno ureditev. Dosedanja praksa je pokazala, da je naša ustavna ureditev referenduma pomanjkljiva in neustrezna, zato so potrebne spremembe ustave. Zakonodajalec je pomanjkljivost take ureditve poskušal deloma preseči z zakonskim pooblastilom ustavnemu sodišču za presojo dopustnosti referenduma, zato se ustavno sodišče preprosto ne more izogniti tej pristojnosti. Ustavno sodišče je v naši ureditvi namreč edini organ, ki lahko opravi tako presojo.
Slovenija je ustavna demokracija. Je pravilno razumevanje, da večina volilcev ne more odločati o pravicah manjšine?
Načeloma je tako, vendar je taka trditev nekoliko poenostavljena. Na referendumu se tako ali drugače odloča o človekovih pravicah, praviloma pa velja, da ni dopustno, da večina odloča o ustavnih pravicah manjšine. Ni težava v tem, da se ustavno sodišče s tem ne bi strinjalo, le odločati se mi ni treba vedno o tem na tak način. V zgodnejših odločitvah se je teh vprašanj vedno poglobljeno vsebinsko lotevalo. Pri tem je utemeljevalo prepoved referenduma, če je novi zakon odpravljal ugotovljeno protiustavnost veljavnega in je bila odprava nosilni del novega zakona. V nasprotnem je referendum dopustilo, kot se je zgodilo z referendumom o pokojninski reformi.
Družinski zakonik odpravlja evidentne protiustavnosti, ki jih je ugotovilo samo ustavno sodišče, vendar se sodišče s tem vprašanjem ni vsebinsko ukvarjalo. Tudi ni presojalo, ali je nova ureditev skladnejša z ustavo kot veljavna, kakor tudi, ali bi zaradi zavrnitve tega zakona manjšina izgubila nekatere ustavne pravice. Če zakon na referendumu ne bo potrjen, državni zbor v letu dni ne sme sprejeti zakona, ki bi bil v nasprotju z referendumsko odločitvijo. A zastavlja se vprašanje, kako bo državni zbor ugotovil, katere določbe zakonika so volilci zavrnili, glede na to, da glasujejo o zakoniku kot celoti. Državni zbor vsaj leto dni ne more sprejeti novega družinskega zakonika, dejansko pa je mogoče predvideti, da bo trajalo vsaj dve ali več let. S tega vidika bi bilo v primeru zavrnitve zakona na referendumu smiselno, da bi zakonodajalec z novelo dopolnil veljavni zakon z določbami, ki bi odpravljale ugotovljene protiustavnosti, in tistimi, ki v javni razpravi niso bile problematizirane. To lahko državni zbor stori pred potekom enoletnega suspenzivnega roka.
To zveni popolnoma absurdno.
Sam sem že pred več kot desetletjem opozarjal na neustrezno ustavno ureditev referenduma in na določitev razumnih omejitev pri njegovi uporabi, kot so varstvo človekovih pravic, finančni zakoni, nujni zakoni in nekatere mednarodne pogodbe. Podobno so te določene tudi v drugih državah z uveljavljeno referendumsko demokracijo. Že zelo zgodaj je bilo mogoče predvideti, kar se je kasneje tudi zgodilo, da bodo politične stranke, sindikati, civilne iniciative in različne interesne skupine tako odprt dostop do referenduma izkoristili za preprečevanje zakonov, ki jim ne ustrezajo. Doslej sta bila že dva resna poskusa spremembe te ureditve, vendar potrebna dvetretjinska večina v državnem zboru ni bila dosežena.
Očitno so parlamentarne politične stranke ocenile, da se ne gre kar tako odpovedati učinkovitemu sredstvu za blokiranje zakonov, ki jim ne ustrezajo, in za pridobivanje političnih točk. Hkrati smo potiho ves čas računali na ustavno sodišče. Ko je prišla pobuda za referendum o izbrisanih, o džamiji, je ustavno sodišče ukrepalo in referenduma prepovedalo. Postavilo se je kot branik ustavne demokracije. A na neki točki se je odločilo, da tega ne bo več počelo. Da ne bo reševalo ustavodajalca in njegove slabe ureditve.
Pa to zdrži?
Tudi v državah, ki imajo v ustavi določeno, kdaj referendum ni dopusten, denimo v Italiji, se skoraj vsaka pobuda za referendum znajde pred ustavnim sodiščem. Ustava preprosto ne more podrobno določiti in našteti vseh vprašanj, ki so izvzeta iz referendumskega odločanja. Ustavna določila so bolj ali manj ohlapne oporne točke, ki ustavnemu sodišču omogočajo, da se jih oprime, ne ponujajo pa jasnega in nedvoumnega odgovora o dopustnosti referenduma. Zato je nekoliko naivno pričakovati, da bi imelo ustavno sodišče v primeru določitve takih izrecnih omejitev v naši ustavi bistveno lažje delo. Sedanja ureditev, četudi ni popolna, je vendarle solidna osnova. Evidentno sta se praksa ustavnega sodišča in pogled ustavnih sodnikov na referendum spremenila. Glede na trend se zdi, da se bo tudi jutri, če lahko dobimo še kak absurdnejši primer, ustavno sodišče odreklo presoji in dopustilo referendum ter prepustilo državnemu zboru, da reši problem. To ni dobro.
Skoraj se zdi, da bomo izgubili ustavo.
Zaradi take izkrivljene referendumske prakse ustave ne bomo izgubili, vsekakor pa lahko opazujemo, kako popušča varstveni mehanizem, ker niso določene meje ustavne demokracije. Vendar s tem ne gre pretiravati. Švica, ki ima več referendumov kot vse države v Evropi skupaj, zagovarja koncept neposredne demokracije. Posledično sprejemajo tudi dokaj konservativne odločitve. A oblast veliko vlaga v ozaveščanje, izobraževanje in informiranje. Povprečni volilec v Švici je neprimerno bolje seznanjen z vsebino zakonov kot pri nas. S tega vidika je povsem retorično vprašanje, koliko ljudi dejansko pozna vsebino družinskega zakonika in kaj bo odločilno vplivalo na voljo volilcev. V Švici so to v veliki meri presegli.
Ampak na tem so delali...
Stoletja. To je res. A trdim, da če sprejmemo koncept referendumske demokracije - ki ga naša ustava sicer ni sprejela, pač pa se nam je zgodil, in tu je velika razlika -, moramo hkrati sprejeti še marsikaj drugega. Referendumska demokracija ne more biti prepuščena naključjem, brez nujnih varoval in možnosti, da zavarujemo manjšinske in druge temeljne človekove pravice in svoboščine. Če želimo razvijati sistem referenduma, bi bilo treba sprejeti vsaj dve spremembi. Omejiti bi bilo treba krog subjektov, ki lahko zahtevajo referendum, denimo na določeno število volilcev. Smiselno pa bi bilo določiti tudi najmanjše število volilcev, ki lahko zakon zavrnejo, tretjino ali dve petini celotnega volilnega telesa.
Ta sistem bi zahteval od tistih, ki zakonu nasprotujejo, da se v dovolj velikem številu udeležijo glasovanja, hkrati pa omogočal volilcem, ki zakon podpirajo, da ostanejo doma. Slednje se mi zdi zlasti pomembno za mlajše volilce, ki pogosto abstinirajo od glasovanja z izgovorom, da zakonu tako ali tako ne nasprotujejo. Kdor želi nasprotovati v državnem zboru sprejetemu zakonu, mora najprej zbrati dovolj veliko število volilcev, da bodo zahtevali referendum, nato pa še večje število tistih, ki bodo glasovali proti zakonu. S tem bi taka odločitev dobila ustrezno legitimnost.
To sta dve procesni varovali, tretje pa se nanaša na vsebino, to je na določitev zakonske materije, ki bi bila izvzeta iz referendumskega odločanja. Glede na pomen prvih dveh bi se lahko tretjemu odpovedali, saj prevladuje mnenje, da je kvantiteta in kvaliteta uporabe referenduma pretežno odvisna od njegove dostopnosti. V državah, denimo v Avstriji, kjer o razpisu referenduma odloča parlamentarna večina, so referendumi dokaj redki.
Ustavna reforma ustavnega sodstva se je zdela predvsem strokovna reč, a je politično potonila. Omenili ste strankokracijo, govorila sva o nevzdržni urejenosti referenduma. Kje vidite možnost, da se uporabi strokovne argumente in rešitve, da se stanje izboljša?
Nisem ravno optimist. Imeli smo nekaj dobrih priložnosti in strokovnih predlogov, ki pa niso bili sprejeti. S temi spremembami ne bi posegli v uveljavljene demokratične standarde, a vendar poslanci teh sprememb iz različnih razlogov niso sprejeli. Včasih povsem bizarnih, ker jih to ni zanimalo ali jim ni prinašalo političnih točk. Najhujši je molk. Neodzivnost. Predvsem vidim problem v politični inertnosti in nepripravljenosti prisluhniti strokovnim argumentom. Pogosto se ista vprašanja ciklično pojavljajo. Primer je vprašanje poslanske imunitete. Oblikujejo se strokovne skupine, ki pripravljajo različne rešitve, ko pa je treba spremembo sprejeti, se najdejo priročni izgovori, da se to ne stori. Tudi zaradi ozkih političnih ali osebni interesov poslancev. Pri tem je namreč treba upoštevati, da je za spremembo ustave potrebna dvetretjinska večina vseh poslancev državnega zbora.
Ampak do sprememb ustave je prihajalo.
Da, ustava se je doslej spremenila petkrat. Spremembe ustave zaradi vstopa Slovenije v Evropsko unijo so bile seveda potrebne, medtem ko za druge tega ne moremo trditi brez pridržka. V mislih imam predvsem spremembe leta 2004, ki so sovpadale s parlamentarnimi volitvami. Spremembe so se nanašale na pomembne skupine volilcev; tako imenovane ženske kvote pri kandidiranju na žensko volilno telo, pravica do pokojnine na zaposlene in upokojence ter izrecna prepoved diskriminacije na podlagi invalidnosti na invalide. Argumenti stroke, da nekatere od teh sprememb niso ne nujne ne potrebne, da bodo lahko povzročile celo težave v praksi, niso bili slišani. Tudi sicer je vloga stroke v teh postopkih manjša, kot se v javnosti predpostavlja. Če ni vnaprej izkazano določeno politično jamstvo, da bo parlamentarna večina predlog podprla, je vsakršno početje praviloma jalovo. Podpora pa pogosto ni odvisna od strokovnosti predloga, ampak so ključni drugi, politični dejavniki.
Pogosto je stroka deležna očitkov, da poskuša iz določenih političnih motivov omejevati pristojnosti državnemu zboru, čeprav zgodovinska in primerjalna analiza ter praksa delovanja potrjujejo, da je ustavna ureditev v posameznem delu povsem neustrezna. Lepa primera tega sta način oblikovanja vlade in volitve sodnikov. Praviloma so predlogi za spremembe na teh področjih obsojeni na neuspeh, ker o tem, ali bo državni zbor prepustil določene pristojnosti drugim ustavnim organom, odločajo poslanci sami. Ne trdim, da gre za usodna vprašanja delovanja naše ustavne ureditve. So pa to sistemska vprašanja, ki so neustrezno urejena in bi jih bilo treba spremeniti tudi zaradi konsistentnosti ustave. Ustavni in politični sistem bi bila s tem bolj učinkovita, manj bi bilo blokad.
Že to bi bilo ogromno.
Pri tem ne smemo zanemariti niti časovnih in finančnih posledic, ki jih prinaša zmanjšanje učinkovitosti delovanja na posameznih področjih. S spremembo ustave bi denimo omogočili, da se vlada oblikuje v bistveno krajšem času kot doslej, ne da bi bila s tem okrnjena ustavna in demokratična načela. Nasprotujem ustavnim spremembam, ki bi pomenile povečanje pristojnosti države v razmerju do posameznika ali omejevanje človekovih pravic in demokratičnih standardov. A razumno omejevanje tam, kjer pripomore k učinkovitejšemu sistemu in ne posega v pravice posameznikov, bi bilo smiselno. Ustavnopravna stroka je v teh dvajsetih letih identificirala, preučila in ponudila ustreznejše rešitve za vse sporne določbe ustave. Hkrati je potrebna velika stopnja zadržanosti in previdnosti, zlasti pri političnih odločitvah ustavodajalca, to je državnega zbora.